《能源法》或年底报送国务院 保留政府调价空间

　　从《能源法》的设计上看，除了市场化原则的确立之外，仍然保留了政府调控的充分空间

　　12月3日国家能源办正式对外公布《能源法(征求意见稿)》，这让人们再次嗅到了能源产品价格上涨的味道。

　　因为，根据《能源法》征求意见稿表述，政府将建立一个反映能源市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的，以市场导向为主的能源价格形成机制。

　　然而，目前中国国内能源价格，特别是成品油价格，远未与国际市场价格接轨。不仅如此，根据统计，目前在国内加油站每加1升油，就有近半升是用进口原油加工。

　　而国际原油价格已然逼近每桶100美元的天价，国内国际油价在国家发改委的计划价格体制下，保持着不小的倒挂差额。

　　可以想象，在成品油价格进入市场定价之后，不改变国内供油、炼油、批发、零售现状的情况下，倒挂差额传导到零售市场上，所带来的必定是价格的大涨。

　　国家能源办副主任徐锭明表示，虽然已取得阶段性成果，但由于《能源法》牵扯众多部门，很多问题仍面临争议，向社会公开征求意见，进一步修改后争取年底形成送审稿报国务院。

　　市场化与涨价担忧

　　尽管国际原油价格持续上涨，但目前这种涨价影响还没有完全反映到国内市场。对此，国家发改委已经明确表示，要逐步使资源性产品价格真正反映资源的稀缺程度、供求关系和环境成本。

　　于是，在今年11月1日，发改委将成品油价格上调了近10%，但发改委仍然只能督促两大国有炼油商(中石油、中石化)，采取提高成品油产量、推迟炼油装置检修时间以及增加燃油进口量之类的办法，来保证国内市场的燃油供应。

　　中国物流信息中心高级经济师陈秀芝认为，现在两大石油公司进口的成品油，每吨要亏不少钱，进口越多亏损越大，不解决价格接轨问题，“油荒”还会出现。

　　而且，在国内成品油价格整体上涨10%之后，直接影响到运输费用，因此给各个产业造成的冲击已非常明显。

　　以钢材出口为例，其原料铁矿石每吨的海运费已经超过了矿石的成本价，陆运费成本也越来越高。如果油价的价格体制与国际市场接轨，短期内出现的油价上涨，显然影响面极广。

　　不仅是油，电的矛盾同样存在。在电力行业中，从成本来说，居民用电的成本要比工业用电的成本高。但国家一直执行居民用电远低于工业用电的政策，也就是用工业用电补贴居民用电。

　　对此值得注意的是，在《能源法(征求意见稿)》中，提出“市场导向为主”的同时，也接受政府仍保留有一定调节权限，诸如对石油、天然气以及电网等能源输送管网的输送价格等。

　　看来，政府还是会一定程度保留能源价格的调控权，不会完全交由市场因素来决定。

　　厦门大学中国能源经济研究中心教授林伯强表示，征求意见稿中没有提到能源价格市场化的时间表，让能源价格市场化进程看起来遥远，这是意见稿的一个缺陷。但它也展示了一个信息，就是国家以法律的形式，把能源定价市场化的原则已经确定下来。

　　亟需理顺的关系

　　《能源法》的制定面临着巨大挑战，《能源法》与能源体制的关系、能源领域的改革、能源法律与政策的边界、能源立法的创新性与可行性，还有如何协调不同利益集团与公共需求，等等这些，无一不是《能源法》未出世就面临的难题。

　　在《能源法》起草专家组常驻专家肖国兴看来，《能源法》框架其实就是要解决一个问题，能源管理及利润的公平分配。然而，在复杂的格局之下，分配显然公平难求。

　　根据《能源法(征求意见稿)》的规定，将进一步放宽对民营资本进入能源领域的限制，就此看来能源投资产权多元化已不存悬念。

　　但在油气资源勘查领域，能源企业却要求抬高准入门槛，中石油有关人士就提出，譬如对油页岩、煤层气的开采设定门槛。而起草专家组副组长叶荣泗也表示，虽然国家控股不能越搞越大，但在能源价格形成机制尚未理顺的情况下，民间资本缺乏进入能源领域的动力。

　　在《能源法》起草专家组看来，油气上游勘探高科技、高回报的特点注定了其高风险、高投资，也就是说它并不像煤炭行业一样进入门槛低，整个行业表现得效率低下。因此，需要在法律上鼓励上游加快勘探开发投入，提高效率，突破资源瓶颈。于是在立法原则上，要求突破原有的国有公司垄断格局，在能源产业链的上游“适当”引入竞争。

　　对接《能源法》框架

　　早在原能源部成立之时(1988年)，就曾随之启动了能源法体系建设的研究。当时主要意见认为既要搞能源基本法，同时也要搞电力法、煤炭法、石油天然气法等单行法。因此，在1993年能源部解散后，成立了各个能源专业部门。此后《电力法》《煤炭法》《节约能源法》和《可再生能源法》等四部单行法陆续出台。

　　但伴随着单行法的出台，以及1998年各能源专业部门的相继撤销，反而使得能源管理更加分散，能源法的起草更是搁浅至今。中国法学会能源法研究会秘书长吴钟瑚表示，既有的能源法规具有明显的计划经济体制特点，垄断性行政管理多。

　　据悉，目前能源领域已经出台的法律法规，除了今年年初通过的《可再生能源法》外，其他《煤炭法》《电力法》《节约能源法》以及一大批相关行政法规和地方法规，也都将根据《能源法》框架重新修订。

　　2005年11月，国家发改委能源局曾召开石油天然气立法工作会，希望尽快出台一部石油天然气法。然而，与《能源法》一样，目前《石油天然气法》的起草工作仍处于前期研究阶段。国家发改委仅仅是通过今年8月30日实施的《天然气利用政策》，来缓解天然气的供需矛盾，优化天然气使用结构。显然，《石油天然气法》也与其他单行法一样，面临着与《能源法》框架的对接。

　　正如国家能源办战略规划组何勇健所称，《能源法》是能源行业“小宪法”，如若没有基础性的《能源法》，单行法律的起草与修订进展都将十分缓慢。

　　成立能源部

　　可以说，成立能源部的声音伴随《能源法》立法工作的全过程，而《能源法》征求意见稿所言设立“国务院能源主管部门”，被认为是成立能源部的信号。

　　从《能源法》的起草进程判断，估计要等2008年新一届政府换届完成、机构编制确定之后，正式的《能源法》才有希望完成并向社会公布。因此，明年3月份也被视为设立能源部的底限。毕竟，如若赶不上2008年政府换届的时机，成立能源部可能至少要再等五年。

　　12月6日，国家能源专家咨询委员会成立。这一机构被称为国家能源问题的“智囊团”机构。中国煤炭工业协会第一副会长濮洪九表示，成立专家咨询委员会的目的，是为国家能源方面的决策提供咨询工作，首批委员会成员由包括两院院士在内的40位中国能源领域高级专家组成。它的成立，事实上是为将要成立的能源部预热。

　　据本刊记者了解，能源法第一稿中曾提出过“能源主管部门”和“能源监管机构”两个能源监管主体，并分别规定了两个部门的职责，大致表达了两部门分治的前景。但到了第二稿，“能源监管机构”提法消失，管理主体仅为“国务院能源主管部门”。

　　对能源部的职责，从目前的规定来看，大致是一个从事宏观管理和统筹规划的综合性政府部门，它将不直接管理能源企业的生产工作。

　　因此，从当前的《能源法》框架设计上看，除了市场化原则的确立之外，仍然保留了政府调控的充分空间。